Les Echos.fr - 21/01/2009

Droit au logement opposable : la promesse intenable

 

La loi sur le droit au logement opposable ouvre un nouveau droit mais ne donne pas les clefs d’un logement. Cet espoir déçu d’avance explique sans doute la mobilisation plus faible que prévu des ménages concernés. 

Les premiers recours contre l’Etat ont été déposés. Mais les tribunaux administratifs n’ont pas vu arriver des foules de mal-logés. La tâche ne leur était certes pas facilitée. A Paris, une vingtaine de familles soutenues par l’association Droit au logement (DAL) se sont même retrouvées encadrées par la police en cours de route. Agnès Coutanceau, une avocate qui défend plusieurs cas, attend toujours une première date d’audience. La réponse de la justice doit arriver, selon la loi, dans les deux mois suivant le dépôt du recours.

Un droit déjà ancien mais difficilement applicable

Le droit au logement est inscrit dans la loi depuis plus de vingt ans. En 1982, la loi Quilliot faisait du droit à l’habitation un droit fondamental, confirmé en 1990 par la loi Besson, qui affirmait que " garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ". Malgré ces textes renforcés et enrichis par la loi Dalo, le droit au logement n’est toujours pas garanti en France. Ainsi, environ 3,5 millions de personnes souffriraient actuellement de mal-logement, voire d’absence de logement, selon l’Insee. La Fondation Abbé-Pierre avance un chiffre plus proche des 7 millions de personnes. C’est pour tenter de remédier à cette situation que la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable fixe à l’Etat une obligation de résultats et non plus seulement de moyens alors que la crise du logement ne fait que croître. L’Etat n’a plus la seule responsabilité de mener une politique d’offre et de tenter de proposer à chacun un toit, mais l’obligation de réussir.
Un an après sa mise en application, les résultats ne trompent personne. Le nombre de sans-abri ne diminue pas. Seuls les responsables des centres d’hébergement d’urgence voient dans le volet de la loi qui les concerne un avantage : " Les jeunes que nous accueillons retournaient à la rue après quelques semaines, la loi leur permet de rester dans les centres jusqu’à ce que nous leur ayons trouvé un foyer de jeunes travailleurs ou un endroit où ils puissent habiter, explique Mustapha Djellouli, psychologue dans un centre parisien. Cela nous donne plus de temps pour les aider à se stabiliser. Pour eux, le Dalo est très utile. " Le maire de Grenoble, Michel Desnot, également président de l’Association des maires des grandes villes de France, trouve, lui, que le public touché par le Dalo est " de toutes façons connu. Dans nos villes, nous retrouvons les cas que avons déjà sur les listes des bailleurs sociaux ".
Au contraire, les bénévoles des associations et les animateurs du Bus Dalo ont vu arriver des publics nouveaux " Beaucoup sont hébergés chez des amis, de la famille, souvent bien trop nombreux pour les appartements dont ils disposent. " Les ménages chanceux dont la demande auprès de la commission de médiation aboutit à une proposition de logement n’ont guère que le choix de l’accepter. En cas de refus, ils perdent leurs droits. " Cela pose tout de même un problème, souligne Christophe Robert, directeur des études à la Fondation Abbé-Pierre : celui de la liberté de choix de son lieu d’habitation. Les logements proposés sont souvent ceux dans lesquels personne n’a envie de vivre, mal entretenus ou excentrés et éloignés des transports en commun. Certaines familles les refusent pour ne pas s’éloigner de leur emploi. "

Depuis le 1er décembre 2008, les familles mal logées ayant déposé un dossier recevable auprès des commissions de médiation installées dans chaque département - et n’ayant pas reçu dans les six mois une offre de logement malgré l’urgence reconnue de leur situation - peuvent attaquer l’Etat pour réclamer un toit. Elles doivent pour cela faire partie des catégories prioritaires définies par décret : personnes sans logement, menacées d’expulsion, en hébergement temporaire, installées dans une habitation insalubre ou dans des lieux indécents pour des enfants.

Moins de demandes

En un an, les commissions ont vu affluer environ 50.000 demandes et ont relogé 4.159 personnes. Ces chiffres sont bien moins importants que le raz de marée de 600.000 ménages annoncé au départ par les associations caritatives. " Heureusement, car nous ne sommes pas en mesure de répondre ", reconnaît Etienne Pinte, député UMP des Yvelines et auteur de plusieurs rapports sur le sujet. " On nous fait là un mauvais procès, répond Christophe Robert, directeur des études de la Fondation Abbé Pierre. Car, d’une part, mieux vaut 50.000, ce qui est déjà énorme, que 600.000 familles à reloger. Ce chiffre est celui du public potentiellement concerné par la loi. D’autre part, les demandes vont augmenter. Comme au moment de la mise en place du revenu minimum d’insertion et de la couverture maladie universelle, il faut un certain temps pour que les gens soient informés, découvrent les voies de recours et osent se manifester. C’est intimidant de s’engager contre l’Etat. On ne peut pas non plus dire que la communication autour de ce nouveau droit ait été à la hauteur. " Le ministère du Logement avait bien édité un fascicule à l’automne 2007, mais il est depuis longtemps obsolète. Rien à voir avec les campagnes de presse et de publicité lancées pour promouvoir, par exemple, la " maison à 15 euros par jour ".

Pour pallier ce déficit d’information, plusieurs associations avaient affrété, entre le 25 octobre et le 5 décembre, le Bus Dalo, siglé de la phrase " Un toit c’est un droit ", stationné successivement dans neuf grandes villes, afin de se rendre compte de la connaissance réelle de ce nouveau texte. Les bénévoles qui assuraient les permanences racontent leur étonnement face à un public bien mal averti. " Parmi les passants, un sur dix peut-être avait entendu parler de la loi et n’en savait pas plus, se souvient l’un des animateurs du bus pour le Secours catholique. Beaucoup étaient persuadés que cette loi s’adressait en priorité aux sans-abri, or les gens déjà à la rue ne se sont guère manifestés. Pour eux, l’idée d’un logement est déjà trop lointaine. Le plus surprenant a été le nombre de travailleurs sociaux, y compris employés par des mairies, qui venaient nous voir pour comprendre comment devait s’appliquer la loi. " Peu de communication, ni de formation, et ce constat rencontre d’autres échos que les seuls témoignages des associations. Des maires et des députés le font aussi. Certaines administrations auraient même déconseillé à leurs employés d’évoquer la " solution " Dalo, ne connaissant que trop la suroccupation de leur parc social. A leur demande de subventions pour assurer le relais pédagogique délaissé par l’Etat, les associations se sont vu opposer un refus net. Certaines ont tout de même mis en place des permanences.

Inégalités géographiques

Sur les 50.000 demandes, 32.000 ont été formulées en Ile-de-France. La région Provence-Alpes-Côte d’Azur arrive en seconde place. La commission du Rhône a également été souvent sollicitée. " On note une assez grande différence géographique, remarque Pierre Quercy, délégué général de l’Union sociale pour l’habitat. En Bretagne par exemple, les demandes qui n’étaient pas si nombreuses ont toutes pu être traitées. Dans certains départements comme le Nord ou la Loire-Atlantique, les bailleurs sociaux ont mutualisé leurs offres pour proposer au préfet les logements disponibles dans leur parc. " Il note plusieurs difficultés : d’abord, le refus de certains maires de voir attribuer des logements, même sur le contingent réservé au préfet, à ces populations prioritaires alors que les listes d’attente sont déjà très longues aux guichets des HLM. Le deuxième obstacle tient au relogement de familles nécessitant un accompagnement social, dont pas grand monde ne veut. Troisième écueil, l’obligation de relogement se heurte parfois au refus de bailleurs ou de maires, au nom de la mixité sociale, de concentrer aux mêmes endroits les ménages les plus défavorisés. " De fait, le contingent préfectoral censé les accueillir se limite à 20 % du parc, et pas le meilleur ", déplore Christophe Robert.

Dans son rapport sur le mal-logement en France, qui sera présenté début février, la Fondation Abbé-Pierre consacre un chapitre à ce sujet. Les critiques sont nombreuses sur le travail des commissions de médiation dont certaines auraient interprété, à leur manière, les notions d’urgence et de priorité fixées par le décret d’application de la loi : un étudiant hébergé chez un ami serait ainsi considéré comme logé et son dossier refusé. " Il nous semble que dans certains départements les flux sont jugés à l’aune des stocks et que le nombre de dossiers acceptés dépend du parc de logements vacants, or ce n’est pas du tout l’esprit de la loi, qui doit au contraire servir de levier pour accélérer et augmenter la construction de logements sociaux ", poursuit Christophe Robert.
Incohérences des politiques

De fait, le lien entre la politique du logement, dont les crédits étaient en baisse de 9 % avant le plan de relance, et l’application du Dalo, semble ténu. En 2007, à peine 53.000 logements sociaux ont été " mis en service ", ce chiffre comprenant la construction neuve et l’acquisition avec ou sans travaux de logements anciens par des bailleurs sociaux. Les chiffres de 2008 sont comparables. Les prévisions de financement pour 2009 portent sur 78.000 logements et le plan de relance en a ajouté 30.000, programmés pour les deux ans à venir, mais ces appartements ne seront achevés et habitables qu’en 2011 et 2012 au plus tôt, si tous ces crédits sont consommés. " Or il ne le sont pas. Fin 2008, il restait de l’argent sur la table, regrette Etienne Pinte. Avant de réclamer davantage, il faut que les collectivités qui ont des droits de tirage sur ces budgets commencent par les utiliser. On parle ici de volonté et de choix politiques. "

On est loin de l’objectif de la construction annuelle des 120.000 logements sociaux annoncé par le président de la République. Dans ce contexte de grave pénurie, le Dalo ouvre un accès au droit. Cette avancée est très importante, certes, mais elle ne garantit pas un logement. Ni aujourd’hui ni demain. La justice prononcera probablement des condamnations contre l’Etat mais, si les logements n’existent pas, l’administration devra verser une astreinte financière, non pas aux plaignants, mais à un fonds dédié à la construction. D’une poche à l’autre, l’Etat se paye une amende à lui-même, une aberration pour certains juristes.

La loi se révèle difficilement applicable. Elle ne l’était pas plus au moment de son vote à l’unanimité du corps législatif en mars 2007 sous la pression de l’action des Enfants de Don Quichotte et des installations de campements de SDF dans de nombreuses villes de France. " C’est un peu comme si les parlementaires s’étaient donné bonne conscience en votant, tout en se désintéressant de la suite ", exprime le responsable d’une association. " La prochaine loi sur le logement, qui menace l’article 55 de la loi SRU [NDLR : obligeant les communes à détenir 20 % de logements sociaux dans leur parc], ne va toujours pas dans le bon sens, ajoute Michel Desnot, maire de Grenoble et président de l’Association des maires des grandes villes de France. Il me semble qu’il faudrait renforcer l’application de cette loi et ne plus laisser le choix aux maires, c’est prévu mais jamais appliqué. " A cette piste, s’ajoute l’ouverture aux bénéficiaires du Dalo de l’ensemble du parc social et leur accès au parc privé conventionné, la diminution des expulsions, la réquisition de logements vides... Ces mesures sont réclamées par des responsables de toutes tendances politiques. Car ils s’aperçoivent, et beaucoup l’avaient deviné, que la promesse d’un logement pour tous est impossible à tenir.

CATHERINE SABBAH
22/01/09

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